公车改革专题一：公车改革启动倒计时

2014年，公务用车体制将迎来一场全面改革。其范围不仅涵盖中央党政机关、也将延展至地方党政机关，不仅是党政机关，还会带来事业单位和国企的公车改革的酝酿。

       据悉，目前，中央国家机关公车改革方案已完成初稿，对地方党政机关公车改革的指导意见也已有雏形。今年推出党政机关公车制度改革方案已成定局，在此之后，事业单位公车改革、国有企业公车改革、公车配备管理政策等方案，亦会加速制定。

       始于1994年的公车改革，在磕磕碰碰、步履蹒跚中，已摸索了20年。时至今日，推进公车改革的外部环境不同以往。中央“八项规定”和《党政机关厉行节约反对浪费条例》的出台，让公车改革峰回路转，势在必行。

       针对公务用车改革的背景、趋势、意义及难题，《财经国家周刊》记者日前对国家发改委、国家机关事务管理局等知情人士进行了采访，并赴武汉、昆明、温州等多地，就地方公务车改革的多种模式的实践，进行了实地调查。在调查中，我们了解到，此次公车改革在“顶层设计”之下的再出发，选择从吃财政饭的党政机关做起，从中央国家机关起步，会形成“自上而下”的破题态势。这种整体统筹设计和推进次序，会化解此类改革地方分散推进带来的种种尴尬。

      开弓没有回头箭。公车改革触动了一块“难啃”的骨头，意义并不止于厉行节约、反对浪费。同时，这一“鸿篇巨著”式的手笔，其市场化、社会化的改革取向，能否同时赢得民众和体制内各级党政干部的认同与理解，特别是地方党政机关车改是否会因各地情况的纷繁复杂而“一地鸡毛”，这考验着各级政府的智慧、勇气和定力。

       车改从中央国家机关破冰

      “公车终于改革了！”

       2014年春节刚过，多年致力于推动公车改革、兼具公务员和学者双重身份的湖北省统计局副局长叶青感叹良久。此前和《财经国家周刊》记者交流时，叶青曾表示“我这辈子能够看到实现公车改革，就足矣”。

       让叶青如此激动的原因，来自2013年11月中共中央、国务院印发的《党政机关厉行节约反对浪费条例》（以下简称《条例》）。《条例》第五章明确提出公车改革的方向：“坚持社会化、市场化方向，改革公务用车制度”，并提出取消一般公务用车、普通公务出行实行社会化提供、适度发放公务交通补贴等改革方向。

      “中央国家机关的公车改革将会整体启动。”《财经国家周刊》记者从国家机关事务管理局权威人士处获悉，全国公车改革将在2014年二季度进入实质阶段。

      从根本上解决“车轮上的铺张”这一难题，这次中央动真格的了。

      自上而下的路径设计

      “中央部门的公车改革方案已完成了初稿，2014年将适时推出。”《财经国家周刊》记者从国家机关事务管理局权威人士处获悉，此方案由国家发改委牵头，国家机关事务管理局（以下简称“国管局”）、中共中央直属机关事务管理局、财政部等部门共同研究制定。

       针对公车制度改革涉及面广、利益调整大、社会关注度高，推进难度较大等问题，此次方案选择了自上而下式的推进路径，在“顶层设计”中，综合考虑了各方面因素，统筹研究了总体方案和改革举措。

      《财经国家周刊》记者获悉，中央国家机关的公车改革范围将囊括所有党政、人大、政协和司法机关。

      改革的主要措施是，保留省部级领导干部专车和机要通信、执法执勤等特殊用途的公务用车，取消一般公务用车，今后不再购置和供养一般公务用车。正部级以上领导干部按现行规定配备专车和专职司机。对副部级领导干部考虑两种办法：一是配备专车和专职司机；二是按老人新人划线，现任的按现行办法不变，新任的参加改革。

       如果副部级领导干部参加改革，也有两种办法可以考虑：一是发放相对较高的公务交通补贴；二是配备公务用车，公务出行、上下班自己驾驶或自行雇用司机。对司局级及以下机关干部发放公务交通补贴，自行解决公务出行问题。为了改革平稳过渡，减少矛盾，考虑对离退休人员发放一定数额的补贴。

      《财经国家周刊》记者获悉，方案初稿将中央国家机关车补调整幅度分成司局级、处级和科级三档，其数额标准低于杭州、温州等车改城市的补贴标准。目前方案正在各部委征求意见。

      上述国管局人士表示，初步方案在中央国家机关内部征求意见时获得了支持。

    改旧立新：“新型公务用车制度”

      公车消费一直是“三公”经费的大头，被称为是铺张与浪费的一个源头。

      几年前，叶青看到一份由三家权威部门公布的行政经费的调查报告。该报告说“全国的公车大致是230万辆，开支在1500亿元到2000亿元之间”，“有一部车一年换了40个轮胎，这说明差不多每周换一个轮胎”。

      叶青告诉《财经国家周刊》记者，公车的问题主要体现在三个方面：购买环节存在超编制、超标准配备使用问题；使用环节“公车私用”现象严重；维修保养环节浪费惊人。“公车私用，一直存在三个‘三分之一’的现象，即办公事占三分之一，领导干部及亲属私用占三分之一，司机私用占三分之一。”

       事实上，公车改革的试验已有多年历史。中央国家机关部门中，最早实行公车改革的时间可追溯至1994年，至今已有20年历史，地方多个省市也在过去多年进行过此项探索。

      本轮公车改革的再出发，与《条例》颁发有着直接关系，受到了最高领导层的直接关注。

       2012年12月中央提出“八项规定”。2013年习近平总书记专门作出批示，要求将公车整治列入贯彻中央八项规定范围，进一步纠风并规范制度。

       2013年11月推出的《条例》，则明确规定了公车改革的方向：创新公务交通分类提供方式，建立符合国情的新型公务用车制度。十八届三中全会进一步敲响了深化改革的鼓声。这一切都使得公车改革的大气候不同于以往。

       2013年11月，中纪委“晒”出了2013年以来各地查处违反八项规定的“成绩单”：截至9月30日，各省区市查处违反中央“八项规定”精神的问题共14839起，其中，违反公务用车管理使用有关规定的案件数量为4851件，占比接近1/3，居各类问题之首。

      记者在调查中亦发现，地方公车改革多由纪委牵头。“公车改革就是在‘八项规定’提出后开始提速的。”国家发改委参与方案讨论的一位人士告诉《财经国家周刊》记者。

       此外，本轮公车改革是根治“车轮上的铺张”。舆论还把此举与国内汽车产业迅速发展，以及中央扶持自主品牌汽车的战略联系在一起。《条例》规定，公务用车将实行政府集中采购，应选用国产汽车，优先选用新能源汽车。

      中央部门车改已有的探索

      《财经国家周刊》记者了解到，早在此次方案制定之前，已经有13个中央国家机关部门进行了改革试点，分别为中央机构编制委员会办公室（以下简称“中编办”）、环境保护部、交通运输部、人力资源和社会保障部（以下简称“人社部”）、中国人民银行、审计署、国务院国有资产监督管理委员会、国家宗教事务局、国家外汇管理局、国家食品药品监督管理总局、国家邮政局、国务院三峡工程建设委员会办公室（以下简称“国务院三峡办”）、全国社保基金理事会。

      记者在调查中了解到，13个部门虽同属中央国家机关，但改革试点的模式、补贴力度不尽相同。

       中编办改革时间最早，为1994年。其改革模式也较为特别，即部级干部用车不变，机关一般公务用车经费以司局为单位进行额度包干，起初确定的标准是每人每年1800元，2003年调整为2000元。

      其公务用车经费由司局统一管理，专款专用，优先保障司局级领导干部用车，既可以乘坐出租车，也可以购买机关车队的有偿服务，如果年终有结余，则按60%的比例奖励司局级干部。机关车队实行有偿服务，收费标准为小轿车每公里1.6元、面包车每公里3.5元。

      其他12个部门均采取发放公务交通补贴的方式，保留部级领导专车及机要、外事、财务等特殊公务用车，取消一般公务用车，实行社会化、市场化购买出租车和公共交通服务。

      在补贴标准方面，除全国社保基金理事会各级别干部实行同一标准外，其他部门都按职级设定补贴标准。

      正司局级干部补贴最高的是国家邮政局，每月2300元；最低为环保部和人社部，每月600元。科级干部补贴最高的是国家外汇管理局和国家宗教事务局，每月600元；最低为环境保护部、审计署、交通运输部，每月300元。

      多数部门采取将补贴以现金直接发给个人的方式，环境保护部、审计署、国家宗教事务局则是部分现金发给个人，部分统筹使用。国务院三峡办还对离退休干部发放了每月100元-200元不等的补贴。

      前述国家发改委人士表示，改革试点有效地减少了公车使用成本，但也存在一些问题。

       他说，比如，虽然都是使用中央财政资金，可各部之间补贴标准差距较大；多数部门只给在职人员发补贴，离退休干部有意见；各部门保留的特殊公务用车范围不一致，有的仍保留一定数量的一般公务用车，供内部使用，这些容易造成部门间和群体间的不公平。

      他谈到，“上述改革试点的先行部门，都希望中央国家机关尽快统一推进改革，规范改革模式和公务交通补贴标准。”

      “要推动真正有效的公车改革，就必须从中央层面开始，最高层要下这个决心。”国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯对《财经国家周刊》记者说。

      这一声音也反映了地方政府的诉求。采访中，多个地方参与车改的人士都对《财经国家周刊》记者表示，公车改革自下而上，很难完成。“没有政策依据，且单兵突进容易成为众矢之的。”云南省昆明市公车改革方案设计者之一季志远说。

       地方公车改革难度较大

      相比之下，地方的党政机关的公车改革，确实难度会大一些，遇到的问题会复杂一些。

      在汪玉凯看来，中央国家机关主要在北京市范围内，社会化、市场化交通服务体系比较完善，改起来相对容易，也适于制定统一的改革措施。但是，中国地域辽阔，各地政府工作所面临的具体环境差别很大。

     “比如在西藏，如果不让使用越野吉普车作为公务用车，那外出公务可能会有性命之忧。”汪玉凯说。

      他认为，地方上的公车改革不应以行政级别来简单制定。目前，省级领导的公务配车已有规定，地方各厅局部门一把手要不要配车，还要继续研究。更需重视的是基层的改革方案。

      “往往是越到基层，交通困难越大。我们去调研时，在地级市和县一级反弹就特别强烈。”汪玉凯说，许多市、县领导反映，如果地级市委书记、市长与县级市委书记、县长不配车，工作将会受到相当大的影响。

      汪玉凯提出，有些岗位用车多，有些岗位用车少，“按照岗位配车，可能比按照级别配车更符合实际，更有可操作性”。

      《财经国家周刊》记者在调查中发现，目前全国有22个省市区在局部地区，进行了公车改革探索。正在探索的改革主要在市、县、乡镇一级进行，省直机关没有进行车改。其中，贫困地区的公车改革，动力往往不足，发达地区的改革推进，则相对容易和快一些。

      “公车改革原来一直寄希望于自下而上的改革试点，地方上各式各样、五花八门的车改模式都尝试过，有的失败了，有的还在艰难地推进。”前述国家发改委人士告诉《财经国家周刊》记者。

    归纳地方公车改革的主要模式，大致三种：一是完全货币化模式，二是准货币化模式，三是加强管理模式。

      从多地改革试验的实施情况看，“加强管理模式”还走不出“治理-泛滥-再治理-再泛滥”的怪圈，日常管理难以完全到位。

    “准货币化模式”则保留了公务车队，没有改变公务用车财政供养、实物供给的实质，在实际运行中效率不高；“完全货币化模式”，通过“花钱买机制”，较为彻底地实现公务用车服务社会化、市场化，实现由“养人养车”向“养事”转变。

      但记者在调查中发现，尚没有任何一个地区实行百分之百的完全货币化改革模式，大都处于过渡阶段，且由于缺乏成熟模式以及自上而下的推动，多地车改常是因人成事，“人一走茶就凉”。

      以黑龙江省齐齐哈尔、大庆以及浙江杭州等地的公车改革为例，往往是主要领导调到哪，就带动哪里的公车改革，而此前推动的车改就处于停滞状态。“在地方，使用公车是身份的象征，体制内的人都不愿改，多数领导也在观望，不愿轻易带头。”安徽省政法委一位公务员对《财经国家周刊》记者说。

      记者了解到，此次除确定中央国家机关公车改革方案外，也会出台对地方公车改革的指导意见，这必将对全国起到引领和示范作用。

      前述国家发改委人士认为，对地方公车改革，主要是积极推动和引导，采取“中央原则指导，地方分散决策”的办法，中央对改革提出原则性要求，具体的改革模式和措施由地方根据本地实际情况因地制宜，不搞一刀切。

      据了解，方案初稿体现了科学统筹推进的原则，将出行成本、自然环境和工作需要有机结合起来，科学确定补贴标准。同时，也考虑了保障正常公务出行、完善市场化运营、扩大社会化公共交通供给、特别是注意解决好基层边远地区公务出行问题，确保工作不受影响。

      这意味着，未来各地公车改革将在总的原则下，不断尝试适合自身的改革方式，这对于探索选择日后的改革路径，意义重大。

      目前，以推行加强管理模式为主的昆明，与推行货币化模式的温州，在众多地方改革试点中颇具典型性。昆明与温州公车改革试点进程中的实践检验结果，或可为未来更多地区的公车改革之路，提供一些启示。

       国有企事业单位公车改革会紧随其后

       2014年1月，五粮液集团拍卖包括董事长座驾在内的343辆公务车，约占五粮液公务车辆总数的60%，其中悍马等豪车备受关注，同时将国有企业公车改革带入人们视野。

      “国有企业和事业单位，应成为我国车改的重点领域之一。”国家行政学院公共行政教研室主任竹立家对《财经国家周刊》记者表示。

       据他估计，目前中国国有企业和事业单位的公车保有量高于机关行政单位。如果国企和事业单位全面推行车改，削减公务车，总量将会更多，节约的资金也会更多。

       竹立家认为，十八届三中全会明确提出国有企业去行政化，建立国有企业职业经理人制度。“现在的国有企业领导有行政级别，参照政府公务用车标准配车，未来国有企业须严格按照最新规定，落实去行政化。”

       事业单位和国有企业的情况，与地方党政机关公车改革相比，还有其复杂的一面。拿事业单位来说，就分成不同类型。国有企业也有不同类型。从多个实行车改的地方看，大都没有涉及事业单位和国有企业。

       如何确立既符合中央关于车改的总要求、总精神，又符合事业单位、国有企业特点的分类公车改革方案？权威人士告知，在公车制度改革推出后，就会加快制定事业单位公车改革方案、国有企业公车改革方案。随之，公车配备管理政策的制定也会提上日程。

       总之，创新公务交通分类提供方式，建立符合国情的新型公务用车制度，会是一个科学周密的系统工程。